LA RED DE SEGURIDAD FINANCIERA EN COSTA RICA

LA RED DE SEGURIDAD FINANCIERA EN COSTA RICA

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 ¿Recuerda usted la película Mary Poppins? Todo un clásico, ¿no? A mí personalmente me encantaba cuando era pequeña.

Si no la ha visto le recomiendo que lo haga y para aquellos que si lo han hecho, recordaran una escena particular en la que el director del Banco de la Confianza intenta, sin éxito, convencer a un niño de que en lugar de usar sus dos peniques para comprar comida para palomas, lo invierta en su banco. Finalmente, cuando el codicioso director trata de obligar al pequeño a entregarle el dinero, éste arma un escándalo en medio banco; el resto de clientes entran en pánico pues creen que la institución tiene algún problema y está reteniendo el dinero de los ahorrantes, por lo que lógicamente todos ellos empiezan al mismo tiempo a retirar su dinero del banco. Para no hacer larga la historia, es tal el zafarrancho que el Banco de la Confianza termina cerrando sus puertas y guardando el dinero que les queda en la bóveda.

La escena es ejemplificativa para describir lo que en la literatura económica se llama una “corrida bancaria” o si se prefiere un término más sombrío,  “pánico financiero”. Lo cual en palabras llanas se refiere al retiro masivo e intempestivo de dinero de muchos ahorrantes de una o varias entidades financieras, los cuales, por alguna razón particular pierden la confianza en las entidades.

Ahora bien, debido a que los bancos normalmente no tienen todo el dinero disponible en efectivo sino que lo tienen colocado en otros negocios y normalmente a largo plazo, cabe la posibilidad de que no puedan hacer frente a los retiros del público. Si esta posibilidad se concreta, a su vez podría generar un “efecto dominó” y traer abajo otros bancos, operadores financieros y empresas; y en el peor de los escenarios dar al traste con el sistema financiero de un país y por ende repercutir de forma negativa en su economía.

Apropiándome de las palabras del director del Banco de la Confianza en su canción: “Cuando caiga la banca inglesa, Inglaterra caerá”.

Con este tétrico escenario en mente, pretendo en este artículo introducir al lector en el tema de la red de seguridad financiera de un país, su función e importancia.

También hare una breve descripción de la situación de esa red en Costa Rica, para finalmente determinar si existe algún faltante o deficiencia en ésta. Lo cual, le adelanto, como ya se imaginara usted, que así es.

Uno de los pilares del sistema bancario es la percepción pública de credibilidad y fortaleza del sistema como tal. Es decir, el nivel de confianza que tenga el público en todo el sistema, con esta generalidad me refiero no solo a los bancos sino también a sus reguladores y a las entidades estatales que en cada país forman parte de la estructura financiera.

En ese sentido, la confianza se basa en la certeza de que el sistema no va a fallar. Es decir el público debe tener la convicción de que al entregar su dinero a un tercero, éste va a estar mucho más protegido y seguro que bajo la inexpugnable seguridad de su colchón.

Para esos efectos, el sistema debe prever cualquier eventualidad; razón por la que se idearon una serie de barreras de protección que constituyen una red. Ésta es un mecanismo integral para promover la estabilidad del sistema y contribuir así a la eficiencia de la intermediación financiera mediante la aplicación de un conjunto de buenas prácticas y reglas específicas.

Esta red es fundamental para la arquitectura del sistema financiero de un país por lo que necesariamente requiere, además, un ordenamiento jurídico transparente, instituciones de supervisión y control efectivas, un entorno macroeconómico adecuado y seguro y sólidas instituciones financieras.

Sobra decir que para contar con un sistema financiero estable y eficiente que sea un instrumento para el desarrollo económico y social, todas las partes involucradas en la famosa red deben cumplir altos estándares de calidad e interactuar armoniosamente.

En ese sentido, la doctrina define a la red de seguridad financiera (RSF) como:

“El conjunto de instituciones, procedimientos y mecanismos concebidos para mantener la estabilidad del sistema financiero y proteger la función de intermediación que desarrollan las entidades financieras y su papel en el sistema de pagos nacional.” (Guerrero, 2010, pág. 15)

Sostiene además el autor de referencia, que la RSF específicamente, busca reducir la probabilidad de quiebras de entidades financieras y, cuando a pesar de todo estas ocurren, procura evitar el contagio a otras instituciones para salvaguardar la fortaleza del sistema. En consecuencia, una RSF funcionará correctamente si incentiva la disciplina de mercado, asegura bases sólidas en materia de regulación, supervisión y corrección temprana de dificultades, permite concentrar la mayoría de los costos de eventuales problemas de las instituciones financieras en sus accionistas y administradores, y cuenta con el apoyo de un marco legislativo apropiado.

Para efectos de situaciones de descalabro financiero y contagio al resto del sistema, deben establecerse previsiones y soluciones.

De previo, las instituciones financieras son responsables de llevar a cabo una gestión prudente y una sólida administración de riesgos. Ex post, la red de seguridad financiera se presenta como una sucesión de líneas de defensa que procuran mitigar los efectos sobre los usuarios de los servicios y el sistema financiero de los problemas de una o más instituciones financieras. En ese sentido, la RSF es un complemento –no un sustituto– de una adecuada gestión de riesgos y gobierno corporativo de las instituciones financieras por parte de sus dueños y administradores (Fonseca, 2016). 

Existe consenso a nivel doctrinal en que los cuatro componentes principales de una RSF son:

¾    Regulación y supervisión eficaz bancaria.

¾    Prestamista de última instancia o un equivalente, como el fondo de liquidez.

¾    Un esquema de resolución bancaria.

¾    Seguro-o garantía- de depósitos.

Señala (Guerrero, 2010, pág. 30)  que aunque cada uno de estos componentes tiene un rol especifico, la red de seguridad financiera debe ser considerada en forma integral y simultánea. Sostiene la autora que su implementación parcial o incompleta puede generar resultados contraproducentes e incluso aumentar la volatilidad del sistema.

“Así, por ejemplo, si se diera una situación donde el sistema financiero cuenta con un robusto esquema de seguro de depósitos, pero sin una regulación y supervisión adecuadas, los bancos más riesgosos podrían crecer en base a la confianza que tendrían los depositantes en el seguro de depósitos, aumentando de esa forma el denominado “riesgo moral” y la vulnerabilidad del sistema como un todo.

Alternativamente, un inadecuado esquema de resolución bancaria, que tenga como premisa que el Estado acude incondicionalmente al rescate de las instituciones en problemas, llevaría a que las instituciones incurran en operaciones de alto riesgo y rentabilidad. Finalmente, un sistema adecuadamente regulado y supervisado sería vulnerable ante shocks exógenos o ante situaciones de crisis macroeconómica, si no contara con un sistema de seguro de depósitos y un prestamista de última instancia creíble”. (Guerrero, 2010, pág. 32)

En el caso costarricense, esta RSF cuenta con algunos de sus componentes, pero no con todos. Visualizando este sistema para nuestro país como líneas de defensa sucesivas frente a los riesgos bancarios, gráficamente se esquematiza de la siguiente forma:

 

 

Fuente: (Bolzico J. , 2006)

El primer filtro o barrera de protección está a cargo de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) y del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif), órganos desconcentrados en grado máximo del Banco Central de Costa Rica. La regulación y supervisión prudencial que ejercen tienen como objetivos centrales:

¾    Incentivar la seguridad y la salud de los sistemas financieros.

¾    Definir requisitos de capital en base a criterios relacionados con los riesgos asumidos.

¾    Mejorar los niveles de eficiencia de las entidades financieras.

¾    Fortalecer la supervisión bancaria.

¾    Promover la transparencia de la información de los sistemas financieros.

De estos objetivos, son las normas de capital por riesgos las que componen el eje de una eficaz supervisión prudencial, ya que un nivel sólido de capital constituye un buen sistema de protección contra problemas y eleva los costos de la especulación y del comportamiento imprudente, puesto que los inversionistas están expuestos a mayores pérdidas si el banco quiebra.

Como dicta la sabiduría  popular “es mejor prevenir que lamentar”, los controles previos deben ser la barrera más fuerte de todas; regulaciones sólidas y una supervisión efectiva del sistema bancario es una de las principales medidas preventivas para evitar crisis financieras, ya que como tristemente atestigua la crisis inmobiliaria del 2008 en los Estados Unidos el relajamiento sustancial de la regulación trae consigo problemas de este tipo.

 

El segundo filtro está en manos del Banco Central de Costa Rica como prestamista de última instancia. Este mecanismo se activa cuando  las entidades bancarias se encuentran en situaciones transitorias desfavorables, las cuales no ameritan la insolvencia o la declaratoria de quiebra, sino que más bien implican el requerimiento de una inyección de recursos adicionales de corto plazo, que les permita superar tal situación mientras se estabiliza su balance (Fonseca, 2016).

 

Como su nombre lo indica, la idea de este tipo de financiamiento de emergencia es que sea otorgado como una última opción, una vez que la entidad ha recurrido a otras instancias para acceder a crédito y que el Banco Central sea su último recurso para atender sus necesidades de liquidez.

 

Para asegurarse que esto sea así, el prestamista de última instancia no solo debe intervenir de manera rápida, eficaz y sin titubeos, pues un desbalance de este tipo en una entidad financiera puede activar un efecto sistémico que afecte todo el sector financiero, sino también debe asegurarse que el crédito se  rija por las siguientes máximas[1]: 1) libertad de acceso a crédito para entidades solventes, 2) penalizado con tasas altas (superiores a las del mercado, para que sea la última opción a la que acuda la entidad) y 3) respaldado por garantías sólidas.

 

En Costa Rica, el Banco Central tiene la posibilidad de otorgar este tipo de crédito bajo una serie de figuras crediticias establecidas en su ley orgánica y desarrolladas reglamentariamente[2].

 

La tercera barrera concierne al esquema de resolución bancaria, entendiendo por éste los procesos y las herramientas especiales de reestructuración, saneamiento o liquidación de las entidades de intermediación financiera.

 

En esta línea de defensa, entramos en el pantanoso escenario de las medidas a tomar cuando los problemas de las entidades entran a un nivel grave, y es que ningún sistema está exento de estas situaciones, aunque se regule y supervise bien la actividad bancaria, las quiebras van a ocurrir. Por tanto la meta de la normativa sobre el tema debe tener como norte minimizar el impacto de estos fallos cuando  ocurran.

 

Lo ideal entonces es tener acceso a una serie de mecanismos que permitan elegir aquel que  minimice los costos económicos y sociales de un evento de este tipo. Es decir, reducir en la medida de lo posible los efectos sobre el resto del sistema financiero, las finanzas públicas y la economía real.

 

En nuestro país, el único proceso existente es el especial de quiebra para entidades bancarias contemplado por la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el cual es aplicado a aquellas entidades que pasaron por un proceso de intervención en vista de contar con una inestabilidad e irregularidad financiera de grado tres, y que al finalizar el proceso no fue posible lograr su recuperación.

 

Nótese que el esquema vigente en nuestro país  es prácticamente de liquidación de la entidad, lo cual además de lento y oneroso, no es consecuente con la idea de mecanismos alternos y flexibles que se busca en un esquema de resolución bancaria moderno. En ese sentido, nuestra normativa requiere innovaciones para que, en caso de que se determine que una entidad financiera amerita ser objeto de un proceso de éste tipo, pueda acceder a figuras alternas que conlleven una resolución controlada, pues debe quedar claro que este proceso se lleva a cabo en la última etapa de la vida de un banco, cuando las medidas adoptadas en las etapas previas de supervisión estándar e intensiva (como acciones correctivas y planes de regularización) no logran mejorar la situación del banco en problemas y éste se torna inviable (Bolzico M. y., 2015)

 

En relación con el último eslabón de la cadena, en Costa Rica, no existe la figura del seguro de depósitos, sobre esta deficiencia han llamado la atención organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

 

El Estado ha tratado de proteger la estabilidad del sistema fomentando la confianza de los ahorrantes en sus instituciones financieras a través de un sistema de protección especial, el cual se encuentra en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:

 

“Los Bancos del Estado contarán con la garantía y la más completa cooperación del Estado y de todas sus dependencias e instituciones”

 

Dejando de lado la contingencia fiscal que implica para el Estado mantener esta garantía ilimitada, los bancos privados no tienen un mecanismo similar a pesar de varios proyectos de ley que han pasado por la Asamblea Legislativa[3].

 

La importancia de la figura  del seguro de depósitos reside en la protección que brinda a los ahorrantes, especialmente a los pequeños, los cuales suelen ser los más vulnerables en los casos de quiebras bancarias. Aunque las formas legales que se adopten suelen variar, la idea de la figura es constituir un fondo alimentado por las entidades financieras, el cual sirve de respaldo (de manera limitada) a las obligaciones con los depositantes, en caso de liquidación de la entidad; por ende para nuestro país la falta de este último eslabón en la RSF de seguridad financiera genera una deficiencia importante en detrimento de los ahorrantes.

 

Finalmente, es evidente y fundamental la protección que brinda la red de seguridad financiera, esta impacta decisivamente la capacidad del sistema financiero de  prevenir o limitar los efectos de una crisis. En ese sentido, el diseño apropiado de esta red, así como su completa implementación es de fundamental importancia para todas las economías.

Al día de hoy, Costa Rica aún enfrenta el reto de completar sus propias líneas de defensa ante las crisis bancarias; este desafío debe afrontarse lo antes posible y de la mejor manera, puesto que ningún sistema es infalible y las repercusiones de un fallo en éste pueden traer gravísimas consecuencias, las cuales  no deberían ser respaldadas con fondos públicos, menos aun tomando en consideración la delicada situación de las finanzas estatales. En ese sentido el apoyo de la red de seguridad financiera es la solución para minimizar los efectos nocivos de una crisis bancaria.

Referencias

Bolzico, J. (2006). Pilares para una Resolución Bancaria Eficiente, Concertación Ecuador. Quito, Ecuador. Quito, Ecuador: Inédito.

Bolzico, M. y. (2015). Lineamientos Prácticos para una Resolución Bancaria Eficiente. Obtenido de file:///D:/Documentos%20Usuarios/fonsecare/Mis%20Documentos/Descargas/Lineamientos_Practicos_para_una_Resolucion_Bancari.pdf

Fonseca, E. &. (2016). LA FUNCIÓN ESENCIAL DE PRESTAMISTA DE ÚLTIMA INSTANCIA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA. UNA ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS Y PRÁCTICOS PARA SU EJECUCIÓN. Trabajo Final de Graduación para la Maestría de Derecho Público. San José: Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica.

Garita, E. (2012). Implementación de un seguro de depósitos en el sistema financiero costarricense. Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho, Universidad de Costa Rica, Facultad de derecho. San José.

Guerrero, R. (2010). Redes de seguridad financiera: aspectos conceptuales y experiencias recientes en América Latina y el Caribe. Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo.