UCRANIA / RUSIA: A PROPÓSITO DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES ORDENADAS A RUSIA POR LA CIJ

Ucrania / Rusia: a propósito de las medidas provisionales ordenadas a Rusia por la CIJ

Nicolás Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público

Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)

El pasado 16 de marzo, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de La Haya ordenó medidas provisionales a Rusia, respondiendo a una solicitud urgente depositada por Ucrania el pasado 26 de febrero ante esta jurisdicción internacional.

Como se recordará, desde la madrugada del 24 de febrero, Ucrania es objeto de una agresión militar por parte de Rusia, que esta última denomina oficialmente como una simple "operación militar especial": cualquier desliz en Rusia en un medio de prensa al respecto tiene graves consecuencias, tal y como lo denuncia este comunicado de la ONG Amnistía Internacional (AI).

La lectura en sesión solemne de esta ordenanza (también denominada "providencia") por parte de la Presidenta de la CIJ se realizó con la presencia de la delegación de Ucrania, encabezada por el jefe de su aparato diplomático en persona; al tiempo que las sillas previstas por los servicios del protocolo de la CIJ para la delegación de Rusia, permanecieron vacías.

 El contenido de la ordenanza en breve

En su ordenanza (véase texto en francés y en inglés), la CIJ ordena a Rusia suspender de inmediato todas sus operaciones militares iniciadas el pasado 24 de febrero en el territorio de Ucrania. La urgencia de la situación y el carácter irreversible de los daños causados por Rusia en lo relativo a las vidas humanas, a la integridad  física y mental, así como a los bienes y al ambiente en Ucrania así lo ameritan.

En el párrafo 74 indica que:

"74. The Court considers that the right of Ukraine that it has found to be plausible (see paragraph 60 above) is of such a nature that prejudice to it is capable of causing irreparable harm. Indeed, any military operation, in particular one on the scale carried out by the Russian Federation on the territory of Ukraine, inevitably causes loss of life, mental and bodily harm, and damage to property and to the environment.

74. La Cour considère que le droit de l’Ukraine qu’elle a jugé plausible (voir le paragraphe 60 ci-dessus) est d’une nature telle qu’un préjudice qui lui serait porté pourrait se révéler irréparable. En effet, toute opération militaire, en particulier de l’envergure de celle menée par la Fédération de Russie sur le territoire ukrainien, cause inévitablement des pertes en vies humaines, des atteintes à l’intégrité physique et mentale, et des dommages aux biens et à l’environnement". 

En la parte final resolutiva de su ordenanza, se lee (párrafo 86 del texto) que la Corte ha decidido ordenar que:

"The Russian Federation shall immediately suspend the military operations that it commenced on 24 February 2022 in the territory of Ukraine;

The Russian Federation shall ensure that any military or irregular armed units which may be directed or supported by it, as well as any organizations and persons which may be subject to its control or direction, take no steps in furtherance of the military operations referred to in point (1) above; 

Both Parties shall refrain from any action which might aggravate or extend the dispute before the Court or make it more difficult to resolve.

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La Fédération de Russie doit suspendre immédiatement les opérations militaires qu’elle a commencées le 24 février 2022 sur le territoire de l’Ukraine ;

La Fédération de Russie doit veiller à ce qu’aucune des unités militaires ou unités armées irrégulières qui pourraient agir sous sa direction ou bénéficier de son appui, ni aucune organisation ou personne qui pourrait se trouver sous son contrôle ou sa direction, ne commette d’actes tendant à la poursuite des opérations militaires visées au point 1) ci-dessus ;

Les deux Parties doivent s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver ou d’étendre le différend dont la Cour est saisie ou d’en rendre le règlement plus difficile ". 

 

El debate interno entre los integrantes de la CIJ (menos uno, ausente)

Los dos primeros puntos resolutivos fueron objeto de un voto en el seno de la CIJ de 13 jueces a favor y dos en contra; al tiempo que el tercer punto fue adoptado de manera unánime por los integrantes de la CIJ. 

Al revisar el conteo detallado del voto nominal de cada juez, cabe precisar que, por alguna razón (que no viene indicada en la decisión de la CIJ y que merecería saberse), el único juez de la CIJ proveniente de América Latina (el brasileño Antonio Augusto Cancado Trindade) no formó parte del voto al que participaron los demás 14 jueces titulares de La Haya así como el juez ad hoc designado por Ucrania.

El juez ruso y la jueza china fueron los dos integrantes de la CIJ en estar en desacuerdo con sus colegas y externaron cada uno por separado su desacuerdo: el juez ruso añadió una declaración de tres páginas (véase texto) al tiempo que su colega china una de dos (véase texto). 

Por su parte, el juez ad hoc designado por Ucrania (oriundo de Francia) también adjuntó una declaración en la que critica el hecho que la CIJ incluyera a Ucrania en el tercer punto resolutivo (véase texto). También  se encuentran declaraciones adjuntas sobre diversos puntos de interpretación del juez de Marruecos (véase texto), del juez de Alemania (véase texto), y del juez de Jamaica (véase texto).

 

La no comparecencia en La Haya: una estrategia sin efecto alguno en el procedimiento

Habíamos tenido la oportunidad de analizar el hecho que, el pasado 7 de marzo, Rusia optó por no presentarse a la barra de La Haya para asistir a las audiencias públicas. Se explicaba que, a diferencia de otros tribunales en los que la no comparecencia de una de las partes tiene consecuencias procesales, el procedimiento contencioso ante el juez de La Haya no prevé mayores consecuencias y continúa normalmente: 

"Desde la perspectiva estrictamente jurídica cabe precisar que procesalmente hablando, la no comparecencia de uno de los dos Estados en un procedimiento contencioso ante la CIJ no afecta mayormente la marcha de este: se considera que si la oportunidad de defender su punto de vista y presentar sus contra alegatos es desaprovechada por uno de los dos contendores, ello no tiene por que afectar el procedimiento en sí y mucho menos dilatarlo" (Nota 1)

 

En el párrafo 23 de su providencia sobre medidas provisionales adoptada este 16 de marzo, la CIJ reafirmó los alcances de esta regla procesal, no sin invitar a que, en el futuro, tanto en la fase de admisibilidad (competencia)  como en la fase sobre el fondo, Rusia opte por cambiar de estrategia, y proceda a comparecer ante la justicia internacional de La Haya.

 

Urgencia extrema e irreversibilidad de los daños: "motores" verdaderos de las medidas provisionales de la CIJ

Como bien es sabido, la gravedad de lo que ocurre, la extrema urgencia y el carácter irreversible de los daños causados constituyen los verdaderos "motores" de una solicitud de medidas provisionales al juez internacional: es en función de la forma en la que se presentan, y del grado de convencimiento que llegue el Estado a comunicar a cada uno de los 15 jueces, que la respuesta del juez de La Haya puede ser rápida y positiva. 

Si, a modo de ejemplo, un Estado acude en contra de otro Estado ante la CIJ alegando extrema gravedad de lo que ocurre, calificando sus máximas autoridades que son víctimas de una "agresión" e "invasión" sin romper relaciones diplomáticas con el Estado infractor, el juez internacional en La Haya puede interpretar que la supuesta gravedad no es tal, e inferir que la alegada urgencia tampoco amerita mayor celeridad de su parte: esta situación tan peculiar (como insólita) se dio en el 2010 entre Costa Rica y Nicaragua. 

En el caso de Ucrania, en el que los calificativos de "agresión" y de "invasión" corresponden perfectamente a lo que se observa (pese a la denominación oficial rusa que sostiene que se trata de  una "operación militar especial"), sus autoridades optaron por romper inmediatamente sus relaciones diplomáticas con Rusia, el mismo 24 de febrero del 2022.

La CIJ  ordenó estas medidas urgentes solicitadas por Ucrania contra Rusia de manera sumamente rápida: solicitadas el 26 de febrero por Ucrania, convocó a ambos Estados a audiencias públicas el 7 de marzo, y fueron dictaminadas el 16 de marzo. 

De manera a tener idea de los plazos de la CIJ para deliberar y ordenar medidas provisionales, referimos a algunos casos de interés (se trata de una lista no exhaustiva) sobre "urgencias" alegadas ante el juez de La Haya: 

- en el diferendo territorial Burkina Faso /Mali, la solicitud enviada “telefónicamente y vía telegrama” por Burkina Faso el 30 de diciembre de 1985 fue acogida y ordenada por la CIJ el 10 de enero de 1986 (véase texto); 

- en el caso Breard (Paraguay vs. Estados Unidos), relativa a la ejecución de un ciudadano paraguayo, Paraguay interpuso una solicitud de medidas provisionales el 3 de abril de 1998 contra Estados Unidos y el 9 de abril de 1998, la CIJ las ordenaba solicitando la suspensión inmediata de la ejecución de la pena capital (véase texto);

- en su histórica hazaña judicial contra Estados Unidos (1984), Nicaragua obtuvo que la CIJ le acordara las medidas provisionales solicitadas el 9 de abril de 1984 un mes después (10 de mayo de 1984), tendientes a suspender las operaciones paramilitares perpetradas con asistencia y/o ayuda de EEUU en contra de su territorio (véase texto); 

- en materia ambiental, Australia solicitó medidas a la CIJ el 9 de mayo de 1973 y esta ordenó (por 8 votos contra 6) a Francia suspender sus ensayos nucleares el 22 de junio de 1973 (véase texto de su ordenanza); 

- en el caso Argentina vs. Uruguay (caso de contaminación por plantas de producción de celulosa), Argentina solicitó medidas provisionales el 4 de mayo del 2006 a la CIJ, las cuales le fueron rechazadas (14 votos contra 1 en el seno de la CIJ) el 13 de julio del 2006 (véase ordenanza).

 

Cabe señalar que la "urgencia" más larga en ser parcialmente declarada como tal por la CIJ en su historia fueron las medidas provisionales solicitadas por Costa Rica contra Nicaragua en el 2010: presentadas formalmente a la CIJ el 18 de noviembre del 2010 (véase texto, suscrito- a diferencia de los precitados casos - por un funcionario subalterno), la CIJ adoptó su ordenanza tan solo el 8 de marzo del 2011 (véase texto), ordenando a ambos Estados retirarse de lo que denominó "territorio en disputa" hasta el mes de diciembre del 2015 (fallo sobre el fondo).

 

Una nueva victoria de Ucrania ante la insensatez de Rusia

Es muy probable que esta innegable victoria diplomática de Ucrania obtenida ante la justicia internacional este 16 de marzo aísle aún más a Rusia ante la comunidad internacional. En la Asamblea General de Naciones Unidas, fueron únicamente Bielorusia, Corea del Norte, Eritrea y Siria los Estados que votaron con Rusia en contra de una resolución condenando enérgicamente su actuar en Ucrania. 

El hecho que muy posiblemente Rusia  rechace acatar esta decisión del juez de la Haya (alegando o insinuando de una u otra manera que la CIJ y sus jueces no son imparciales), consolidará aún más esta situación de pronunciado aislamiento: es de precisar que el desacato a una decisión de la CIJ, contrario a una idea generalizada errónea, es una situación que cuenta con muy pocos precedentes en la historia de la CIJ (Nota 2). 

De ser necesario, y es muy probable que así lo sea,  la CIJ podrá incluso recurrir a un mecanismo de monitoreo de reciente creación (diciembre del 2020) sobre el seguimiento a las medidas provisionales que ordena y que se lee así (véase el artículo 11 del conjunto de reglas internas a la CIJ):

"(i) Where the Court indicates provisional measures, it shall elect three judges to form an ad hoc committee which will assist the Court in monitoring the implementation of provisional measures. This committee shall include neither a Member of the Court of the nationality of one of the parties nor any judges ad hoc.

(ii) The ad hoc committee shall examine the information supplied by the parties in relation to the implementation of provisional measures. It shall report periodically to the Court, recommending potential options for the Court.

(iii) Any decision in this respect shall be taken by the Court." 

Sobre este mecanismo reciente de seguimiento  a la medidas provisionales que ordena la justicia de La Haya, no se tiene mayor estudio o análisis sobre su funcionamiento y este caso de probable desacato permitirá conocerlo más en detalle  (Nota 3). 

 

A modo de conclusión

Como ya se ha planteado ante la CIJ en algunas ocasiones anteriores que han llegado a ser examinadas por los jueces de La Haya, el derecho a la fuerza difícilmente logra imponerse ante la fuerza del derecho: atenta contra toda la evolución que se ha logrado imprimir con cierto éxito al resto de la sociedad internacional desde el ordenamiento jurídico internacional, prohibiendo terminantemente el uso de la fuerza entre Estados para resolver sus controversias.

No está de más indicar que otra jurisdicción internacional, también con sede en La Haya, la Corte Penal Internacional (CPI) ha iniciado una investigación sobre lo que ocurre en Ucrania desde el pasado 24 de febrero, ante imágenes de poblaciones civiles bombardeadas por Rusia y la destrucción de infraestructura básica (electricidad, agua, gas) en pleno invierno que deja desprovistas y abandonadas a su suerte a una gran cantidad de la población ucraniana, en particular en algunas ciudades importantes (Nota 4). 

Se puede adelantar que esta providencia leída por la CIJ este 16 de marzo del 2022 constituye también un primer peldaño en una larga batalla judicial por venir, tendiente a obtener reparaciones e indemnizaciones de parte de Rusia por los graves daños ocasionados a Ucrania: fue la misma intención la que tuvo Nicaragua en 1984 ante la CIJ,  ante la destrucción propiciada, financiada y orquestada por Estados Unidos en su territorio a través de la denominada "contra" nicaragüense (Nota 5). 

Es de notar que el accionar de Rusia desde la madrugada del pasado 24 de febrero ha provocado un rechazo generalizado en el seno de la comunidad internacional como raramente observado: este repudio, que se ha manifestado en diversos recintos de Naciones Unidas, viene reforzado con un régimen de sanciones económicas y comerciales jamás registrado en el pasado contra la economía de un Estado.  

Algo profundo se ha resquebrajado en Rusia desde la madrugada del 24 de febrero del 2022, al optar sus máximas autoridades por violentar y hacer a un lado los principios más básicos del ordenamiento jurídico internacional contemporáneo, que tanto le debe a muchos Estados, Rusia siendo también uno de ellos. En la precitada declaración  del juez ad hoc de Ucrania de la CIJ, el jurista galo concluyó justamente indicando que: 

"No se le puede reprochar al Presidente Putin hacer referencias a la historia de Rusia y a veces, al periodo del Imperio. Hago votos para que recuerde que fue una iniciativa del mismo zar Nicolás II de convocar la primera conferencia de paz en La Haya en 1899 la que constituyó la piedra angular de un orden mundial basado en la paz y la solución pacífica de las controversias"

(Traducción libre del autor de: "on ne saurait reprocher au président Poutine de se référer volontiers à l’histoire de la Russie et parfois à la période de l’Empire. Je forme le vœu qu’il se souvienne de l’initiative du tsar Nicolas II convoquant à La Haye en 1899 la première conférence de la paix, pierre angulaire de l’édification d’un ordre mondial en vue de la paix et du règlement pacifique des différends". 

 

- -Notas- -

Nota 1: véase BOEGLIN N.,  "Ucrania / Rusia: la fuerza del derecho ante el derecho a la fuerza.  A propósito de la no comparecencia de Rusia ante la CIJ ", Derechointernacionalcr, edición del 7/03/2022, disponible en este enlace y publicada en varios medios digitales y sitios especializados. 

 

Nota 2: Son muy pocos los casos de desacato de un Estado a una decisión de la CIJ y se reducen  al caso específico de ordenanzas de la CIJ en materia de medidas provisionales: se contabiliza en el hemisferio americano, el desacato a la autoridad de una decisión de la CIJ por parte de Estados Unidos en el caso LaGrand (Alemania vs. Estados Unidos 2001, véase enlace ofical del caso), en el caso Avena (México vs. Estados Unidos, 2004, véase enlace) y en el caso Breard (Paraguay contra Estados Unidos, 1998, véase enlace). En estos tres casos, Estados Unidos procedió a la ejecución de la pena máxima de nacionales de Alemania, de México y de Paraguay pese a medidas provisionales ordenadas por la CIJ solicitando suspenderla de inmediato. En el caso LaGrand interpuesto por Alemania, por vez primera en su historia la CIJ puso un término al debate doctrinal, consagrando de manera inequívoca el carácter obligatorio de sus medidas provisionales: sobre esta importante decisión, véase ABAD CASTELOS M., "Efectos jurídicos de las medidas provisionales adoptadas por el Tribunal Internacional de Justicia: el antes y después del asunto LaGrand (Sentencia de 27 de junio de 2001)", Volumen 6, Anuario da Facultade de Direito da Universidade da Coruña, 2002, pp. 53-74. Texto integral disponible en este enlace ; BEN HAMMADI Y., "La question du caractère obligatoire des mesures conservatoires devant la Cour Internationale de Justice. L´arrêt LaGrand (Allemagne contre Etats-Unis) du 27 juin 2001", Volume 14, Revue Québécoise de Droit International, 2002, pp.53-81. Texto integral disponible aquí; y MATRINGE J., "L´arrêt de la Cour Internationale de Justice dans l´affaire LaGrand (Allemagne c. Etats-Unis d´Amérique) du 27 juin 2001", Volume 48, Annuaire Français de Droit International (2002), pp. 215-256. Texto integral disponible aquí. 

 

Nota 3: En efecto, desde diciembre del 2020, la CIJ estableció un mecanismo propio para monitorear el acatamiento a las medidas provisionales que ordena. Véase PATARROYO P., "Monitoring provisional measures at the International Court of Justice: the recent amendment to the Internal Judicial Practice", EJIL-Talk, edición del 22/01/2021, disponible en este enlace.

 

Nota 4: La CPI no juzga a Estados, sino a individuos, de cara a la eventual responsabilidad penal que podrían a título individual enfrentar algunos altos funcionarios. Las imágenes de civiles huyendo de los bombardeos rusos, el creciente múmero de muertes de civiles reportadas por Ucrania y por agencias de Naciones Unidas, la destrucción de infraestructura básica en pleno invierno (agua, gas, electricidad), llevaron a la Oficina del Fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI) el pasado 28 de Febrero del 2022 a iniciar una investigación preliminar (véase comunicado de prensa). El 1ero de marzo, Canadá comunicó que iniciaría formalmente una solicitud a la CPI en este sentido con otros Estados Parte al Estatuto de Roma de 1998 (véase comunicado de prensa canadiense): el 2 de marzo, la CPI anunció haber recibido una solicitud conjunta firmada por 39 Estados, entre los cuales, en América Latina, Colombia y Costa Rica. El pasado 9 de marzo, Japón (véase carta) solicitó ser añadido en esta lista. Cabe recordar que en noviembre del 2016, Rusia retiró su firma al Estatuto de Roma, instrumento internacional que crea la CPI: al analizar esta acción  unilateral (inspirada en una muy similar realizada por Estados Unidos en el 2002), habíamos señalado que: "El anuncio hecho por las máximas autoridades rusas /.../ se da 24 horas después de la presentación del informe anual de la Fiscalía de la CPI sobre investigaciones preliminares a su cargo /.../, en el que se menciona la situación de las investigaciones en curso en Georgia así como en Ucrania": véase BOEGLIN N., "Rusia anuncia que "retira" su firma del Estatuto de Roma que crea la CPI", Portal jurídico Ius360, edición del 1/12/2016, disponible aquí.

 

Nota 5: Sobre el caso Nicaragua contra Estados Unidos, cabe recordar que Estados Unidos, luego de declararse competente la CIJ en el marco de la demanda presentada por Nicaragua en su contra (véase detalles del caso así como sentencia de 1984 sobre excepciones preliminares), optó por no comparecer más en La Haya: esta decisión norteamericana en nada influyó ni muchos menos impresionó, y sus acciones militares y paramilitares contra Nicaragua fueron condenadas de manera contundente por la CIJ (véase voluminosa sentencia de la CIJ sobre el fondo de junio de 1986). En 1991, a raíz de elecciones que significaron un cambio de orientación política, Nicaragua optó por retirar la demanda pendiente por daños y perjuicios: nunca se pudo ordenar desde La Haya a Estados Unidos el pago de un monto indemnizatorio a Nicaragua (véase comunicado de la CIJ del  27/09/1991).

 

Esta nota fue elaborada por Nicolás Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)