ARGENTINA ANUNCIA QUE DEMANDARÁ NUEVAMENTE A URUGUAY ANTE LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA (CIJ)

Argentina anuncia que demandará nuevamente a Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ)

Nicolás Boeglin

Profesor de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica (UCR)

El pasado viernes 13 de junio, Argentina indicó oficialmente a las autoridades de Uruguay que recurrirá nuevamente a la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Ello debido a la decisión uruguaya unilateral de aumentar el volumen de producción de la planta de celulosa de capital finlandés UPM (antiguamente Botnia) ubicada en la orilla del río Uruguay, río fronterizo entre ambos Estados del Sur de América Latina. Como bien se sabe, el principio 2 de la Declaración de Rio de Janeiro de 1992 (que recoge la misma regla enunciada como principio 21 en la Declaración de Estocolmo adoptada 20 años atrás en 1972) establece de manera tajante que: “De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”. Un proyecto industrial con posibles impactos ambientales transfronterizos situado en el margen de un río fronterizo es precisamente el tema que ha agitado las aguas entre Argentina y Uruguay en años pasados: ahora amenaza con una nueva tormenta legal.

Advertencias argentina desoídas:

En meses anteriores, Argentina había notificado en varias ocasiones a Uruguay que este último estaba tomando decisiones que podrían llevar a ambos nuevamente ante el máximo estrado judicial de las Naciones Unidas. Según todo pareciera indicar, estas advertencias oficiales no surtieron mayor efecto, por lo que la vía judicial es el paso siguiente al que ha decidido recurrir Argentina. Es de recordar que en el año 2006, con relación a este misma planta de celulosa finlandesa, Argentina había demandado a Uruguay ante la CIJ, obteniendo en abril del 2010 una decisión (ver texto completo) de los jueces de La Haya. Este caso había creado cierta expectativa, al tratarse de una de las primeras controversias en materia ambiental entre Estados sometidas al juez internacional. El proceso de “ecologización” de la CIJ (ver artículo titulado de esta forma publicado en México) corresponde a un anhelo de larga data de muchos sectores que no puede sino avanzar en función de las oportunidades que se presenten ocasionalmente al juez internacional en cada caso.

La decisión de la CIJ del 2010 entre Argentina y Uruguay:

Si bien un sector de la doctrina acogió con beneplácito la recepción hecha en el 2010 por parte de la CIJ de varios principios jurídicos modernos en materia ambiental que precisan el alcance del principio 2 de la Declaración de Rio de 1992 (tales como el principio precautorio, el principio preventivo, la obligación de carácter consuetudinaria de realizar un estudio de impacto ambiental en caso de proyecto susceptible de provocar un daño de carácter transfronterizo), una parte de la doctrina especializada se mostró extremadamente dura con relación al hecho que la CIJ no suspendiera el proyecto uruguayo y que se limitara a indicar que Uruguay había violado algunas reglas convencionales vigentes (recomendando a ambos Estados monitorear conjuntamente los niveles de contaminación de las aguas del Río Uruguay). Otra crítica a labor de la CIJ fue el de permitir una batalla técnica entre peritos nacionales sosteniendo cada cual la posición del Estado del que son nacionales. Desde el punto de vista estrictamente jurídico, la lectura del texto de la decisión del 20 de abril del 2010 evidencia una actitud sumamente reservada en cuanto a los alcances de los principios básicos del derecho internacional ambiental contemporáneo, que en un primer momento la CIJ pareció querer consagrar: además de las opiniones separadas de los dos jueces ad hoc designados por Argentina y por Chile, siete jueces titulares de la CIJ (de quince) se sintieron obligados a hacer ver su profunda disconformidad con algunas partes de esta cuestionada decisión, muchos de ellos apuntando a la falta de consistencia de la CIJ (ver listado y texto de opiniones y declaraciones separadas).

Un artículo de una eminente especialista en recursos hídricos compartidos sobre esta polémica decisión refiere incluso en su título a "lo lejos de la noción de recurso natural compartido" que implica este lamentable fallo de la CIJ. En uno más reciente editado en el Anuario Mexicano de Derecho Internacional (AMDI) (ver texto completo) cuyo título puede estar haciendo referencia a la otra acepción del término “fallo” (al referirse a un “fallo evidenciado”) se concluye sin contemplaciones para la CIJ que: "La resolución de la Corte del asunto de las plantas de celulosa en el río Uruguay, enmarcado en el derecho internacional ambiental, ha dejado una mala percepción respecto del avance y progresión del desarrollo jurisprudencial de nuestro máximo tribunal internacional en lo que al aprovechamiento de recursos naturales compartidos y contaminación transfronteriza se refiere; pues la violación de Uruguay de sus obligaciones previstas en el Estatuto del río y de los principios de cooperación, uso equitativo y razonable, prevención y buena fe, tan arraigados en la práctica consuetudinaria internacional, no tuvo implicaciones jurídicas; simplemente, carecieron de fuerza vinculante en la valoración y resolución de este caso".  Levemente más esperanzador, un análisis de este mismo fallo de la CIJ del Annuaire Français de Droit International  publicado en el año 2011 concluye por su parte que los jueces de La Haya en esta decisión sentaron, con la extrema prudencia y cautela que los han siempre caracterizado, las bases del edificio, y que nuevos ejercicios ante ellos serán los que permitirán precisar las reglas ahí consagradas: “… cette affaire est la première épreuve d´un travail qui appelera sûrement quelques correctifs mais dont la ligne et d´ores et déjà déssinée” (Nota 1).

El derecho ambiental en modo “espera”:

Las consecuencias exactas de las reglas enunciadas en esta misma decisión de juez internacional del 2010 ameritaban nuevos desarrollos en cuanto a sus alcances. Se pensó que este paso se daría con ocasión de otra demanda planteada por dos Estados de América Latina al juez de La Haya: la demanda de Ecuador contra Colombia ante la CIJ oficializada en el 2008 por aspersiones químicas aéreas en zonas fronterizas (ver texto de la demanda presentada el 31 de marzo del 2008 por Ecuador).  Iniciado en el 2008, el caso dio lugar a un extenso intercambio de documentos escritos entre las partes (ver listadooficial de las piezas escritas): como bien se sabe, el procedimiento contencioso en La Haya prevé una primera ronda de alegatos escritos (memoria y contra memoria) seguida  habitualmente por una segunda (réplica y dúplica) entre las partes ante la CIJ, con un plazo que oscila entre 6 y 9 meses para cada pieza escrita. En octubre del año 2011, Colombia solicitó a la CIJ un plazo adicional para presentar sus alegatos escritos finales o “dúplica” (Nota 2). Posiblemente en aras de evitarse (otra) decisión desfavorable de la CIJ, la diplomacia colombiana intensificó sus esfuerzos en aras de obtener a finales del 2013 de Ecuador el retiro de la demanda (ver comunicado oficial de la CIJ) a cambio de un acuerdo suscrito entre ambos Estados (Nota 3). Criticado por algunos sectores en Colombia (ver notade la revista Semana), el acuerdo con Ecuador establece, además del reconocimiento por parte de Colombia de posibles daños a Ecuador (punto 3), mecanismos conjuntos de notificación en materia ambiental (punto 5) y una zona de exclusión de 10 km para aspersiones aéreas (punto 4), entre otros puntos (ver texto completo). Adicionalmente, Colombia aceptó pagar a  Ecuador la suma de 15 millones de US$ destinados a desarrollar las zonas fronterizas (punto 9). Se lee en medios de prensa que adicionalmente Colombia aceptó sufragar los gastos por conceptos de honorarios de abogados de Ecuador ante la CIJ sin que se precisara a cuánto asciende el monto exacto de esta generosa (e inédita …) contribución colombiana (ver declaraciones del Presidente Correa citadas en esta nota de prensa y en otra nota). Sin duda alguna se trata de una negociación diplomática cuyo resultado final deja entrever la urgente necesidad de uno de los dos Estados de evitar (a como diera lugar) un fallo de la CIJ. Con la actitud poco consistente de la CIJ en el 2010 y el retiro de la demanda ecuatoriana en el año 2013, el derecho internacional ambiental quedó nuevamente en espera de mejores días.

Las razones alegadas por Argentina y la respuesta de Uruguay:

Con relación a la planta de celulosa ubicada en la orilla del río Uruguay, se lee en la vehemente nota oficial emitida por el Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina el pasado viernes 13 de junio (ver artículo de prensa de El Pais, España) que: 

"El día de ayer el Gobierno argentino tomó conocimiento a través de una nota presentada por la Delegación Uruguaya ante la Comisión Administradora del Río Uruguay, que su Gobierno ha autorizado hace seis días en forma definitiva el aumento de producción de UPM a 1.365.000 toneladas anuales. 

Se trata de un gesto inamistoso de parte de su gobierno en un tema que desde octubre de 2013 ha surgido como una nueva etapa de la controversia entre nuestros países en torno a la violación por parte del Uruguay del Estatuto del Río Uruguay. 

Esta nueva medida uruguaya confirma la ruptura unilateral por parte de su gobierno del mecanismo de información y consulta previa establecido en los artículos 7 al 12 del referido Estatuto, que se encontraba en pleno desarrollo en octubre de 2013 cuando fue interrumpido de manera arbitraria por su gobierno. 

Al igual que lo hiciera en mi nota del 15 de octubre de 2013, el Gobierno argentino reclama por mi intermedio que el Gobierno uruguayo deje de inmediato sin efecto esta nueva resolución y se atenga al cumplimiento estricto y de buena fe de las normas contenidas en el citado Estatuto. 

Al confirmar en todos sus términos mis notas del 15 de octubre, del 23 de octubre y del 22 de noviembre de 2013, por las que he rechazado la autorización provisoria del aumento unilateral de la producción de UPM, señalo que el Gobierno argentino ha decido recurrir en forma inmediata a la Corte Internacional de Justicia por el incumplimiento uruguayo del Estatuto del Río Uruguay y de la propia sentencia del Tribunal del 20 de abril de 2010, para lo cual he dado instrucciones de comenzar los procedimientos correspondientes. 

Por último, le comunico que el gobierno argentino procederá a reevaluar todas las políticas de relacionamiento bilateral con el Uruguay, así como el funcionamiento de las respectivas comisiones binacionales." 

Solicitado por la prensa, el jefe de la diplomacia uruguaya, en un primer momento, "declinó hacer cualquier declaración aduciendo que “la respuesta será formal y por nota” (ver nota de prensa). La nota oficial de respuesta con fecha del 14 de junio de Uruguay indica, después de los párrafos introductorios de rigor, que: “Es una afirmación infundada sostener que la autorización de las autoridades nacionales constituya una  violación de nuestras obligaciones internacionales o una ruptura unilateral del mecanismo de consultas entre ambos países.  Por el contrario, se trata de la conclusión de un extenso proceso de análisis y consultas realizadas a partir de una solicitud de la empresa UPM presentada en abril del año 2011 y canalizada a través de los organismos nacionales competentes.

Este proceso determinó la viabilidad medioambiental de la solicitud y su conformidad con la normativa uruguaya vigente, pero también incluyó el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Estatuto del Río Uruguay, particularmente las previstas en sus artículos 7 a 12 respecto al procedimiento de consulta e información entre las partes.

En tal sentido, me permito reafirmar los términos de mis Notas del 16 de octubre y 1º de noviembre de 2013.  Ellas dan cuenta de la legitimidad de la decisión adoptada, luego de haberse agotado los plazos procesales del citado procedimiento de consulta y haber presentado nuestro país la información completa conforme a lo dispuesto por la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia del 20 de abril de 2010. 

Asimismo, quisiera expresar mi sorpresa ante la intención de su gobierno de reevaluar todas las políticas de relacionamiento bilateral con Uruguay, dado que el gobierno uruguayo ha reclamado en forma reiterada un ejercicio conjunto de esa naturaleza, orientado a examinar y dar respuesta a las medidas unilaterales que la República Argentina ha venido adoptando y que perjudican injustificadamente al comercio, el turismo y los puertos uruguayos, así como las hidrovías de la región y en definitiva, perjudicando también la integración regional.

La decisión de su gobierno de recurrir a la Corte Internacional de Justicia de La Haya por 100.000 toneladas de celulosa además de ser desproporcionadamente costosa, es infundada y atenta contra el principio del cumplimiento de buena fe de los tratados internacionales.” (ver texto completo).

Algunas perspectivas:

Es probable que, de mantener su posición Uruguay, Argentina intente obtener de la CIJ un resultado que explicite con mayor precisión el alcance de los principios esgrimidos en su decisión de abril del 2010. Es previsible que cuente para ello con la simpatía y el apoyo de varios especialistas y organizaciones en materia ambiental (un tanto impacientes de ver claramente establecidos los alcances de los principios de esta rama del derecho internacional público). A inicios del año 2009, habíamos tenido la oportunidad de intercambiar públicamente con las autoridades de Costa Rica criterios con relación al riesgo que le podría significar a Costa Rica permitir un proyecto como el proyecto minero ubicado en Las Crucitas: ello desde la perspectiva internacional, dada las serias limitaciones de la información técnica con la que contaban sus autoridades (ver nuestra notade febrero del 2009 publicada en La Nación y nuestra respuesta al artículo del señor Vice Ministro de Ambiente Jorge Rodríguez en reacción a la primera) (Nota 4). Con relación a las relaciones entre ambos ribereños del San Juan, se debe tratar del primer incidente en que uno de los dos solicita información técnica sobre un proyecto situado cerca del río San Juan y recibe como respuesta una nota indicando que su solicitud es “improcedente” (según el calificativo usado en la  nota oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica con fecha del 5 de junio del 2008). Desde el punto de vista político, se trata de un mal precedente que tal vez explique lo ocurrido en años posteriores entre Costa Rica y Nicaragua cuando se menciona el impacto ambiental de actividades proyectadas por Nicaragua o por Costa Rica.  

En un caso más reciente que opone Nicaragua a Costa Rica ante la CIJ por la construcción de la denominada “trocha fronteriza” por parte de Costa Rica (Nota 5), este último Estado evitó, a finales del 2013, que la CIJ le ordenara a título provisional suspender la “obra” objeto de la controversia, al comprometerse públicamente ante los jueces de la CIJ a no reiniciar los trabajos antes de finales del 2014 o inicios del 2015 y a realizar un “diagnóstico ambiental” sobre los impactos provocados (ver modesta nota al respecto publicada a finales del 2013 en Tribuglobal con mapas cartográficos). Se trata, en nuestra opinión, de una lectura correcta de un Estado ante la CIJ con relación a los probables alcances (aún no precisados) de algunos principios que aparecen mencionados en la decisión de la CIJ del 2010, en particular el carácter consuetudinario de la obligación del Estado ribereño de realizar un estudio de impacto ambiental en caso de posible daño de carácter transfronterizo.

Conclusión:

No cabe duda que el caso  de Nicaragua contra Costa Rica en relación a la denominada “trocha fronteriza” y el de Costa Rica contra Nicaragua en relación al dragado del río San Juan (“unidos” en un solo caso por la CIJ en el 2013 - ver breve nota nuestra sobre esta insólita unión operada por la CIJ),  así como el que eventualmente Argentina presente en los próximos días, permitirán a los jueces de la CIJ enmendar su deuda con el ambiente y asentar con mucha mayor determinación las reglas imperantes entre Estados ribereños de un mismo río. La decisión de Argentina antecede por lo demás de varios meses la entrada en vigor de la “Convención de Naciones Unidas de 1997 sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación” (ver texto completo), prevista para el próximo 17 de agosto del 2014 (tres meses después del depósito de la 35avo instrumento de ratificación por parte de Vietnam el 19 de mayo del 2014). Pese al tiempo transcurrido desde 1997, a la gran cantidad de ríos fronterizos en América Latina y a las experiencias notables desarrolladas por dos Estados como España y Portugal (partes a este instrumento) para desarrollar conjuntamente el uso de los recursos hídricos que comparten (Nota 6), es de notar la ausencia (inversamente notable …) de los Estados de América Latina en el listado oficial de firmas y ratificaciones obtenidas por este instrumento universal, que pretende regular los usos de los cursos de agua internacionales (y en particular protegerlos) a partir de modernos conceptos y normas del derecho ambiental internacional contemporáneo aplicables a Estados ribereños.

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Nota 1: Véase TRIGEAUD L., “La (non) spécificité du droit international de l´environnement: à propos de l´affaire relative à  des usines de pate à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay). Arrêt du 20 avril 2010, Annuaire Français de Droit International (AFDI) (Francia), (2010), pp.249-275, p. 275. Un colega canadiense por su parte es más enfático en sus conclusiones al indicar que: “ L’arrêt rendu en l’affaire des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay se prête à une grande variété d’appréciations. Prononcé à la satisfaction des deux parties, il porte la marque du savant équilibre qui imprègne la jurisprudence de la Cour mondiale. L’arrêt manifeste, par ailleurs, la sensibilité de la CIJ à la question environnementale, dans la mesure où elle ne manque pas, par le truchement d’une démarche évolutive, de faire application de ces principes fondamentaux du droit international de l’environnement que constituent le développement durable, le principe de prévention et de diligence, et le principe de coopération. Appréciable est également la consécration explicite du statut coutumier du devoir de réaliser une étude d’impact environnementale. S’il est incontestablement satisfaisant sur ces différents aspects, l’arrêt n’en restera pas moins dans l’histoire de la Cour internationale de justice comme celui des occasions manquées. Manquée l’occasion de préciser le statut de l’emblématique principe de précaution. Manquée l’occasion de faire la démonstration de son aptitude à trancher avec efficacité un contentieux complexe, parce que éminemment technique et scientifique”. Véase artículo (cita del texto de las pp. 55-56) del profesor  VATNA L., “L’affaire des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) : un nouveau différend environnemental devant la Cour Internationale de Justice”, publicado en la Revue Quebécoise de Droit International (Canadá), disponible aquí.

Nota 2: Leemos en el comunicado oficial de prensa de la CIJ de finales de octubre del 2011 que Colombia adujó no contar con tiempo suficiente para valorar la información técnica presentada por Ecuador, información cuya obtención  se hizo en virtud, segun Colombia, de la legislación vigente en Estados Unidos, al precisar a la CIJ que: “In his Order of 19 October 2011, the President of the International Court of Justice pointed out that, in a letter dated 6 October 2011 and received in the Registry on the same day, the Agent of the Republic of Colombia had referred to “the time necessary to obtain the complete file of documents obtained by Ecuador under the United States Freedom of Information Act (some of which were tendered with the Reply)”, and had asked the Court, “[t]aking into account the difficulties posed by the December holiday season, which will delay printing and proofing of the Rejoinder until January”, to extend the time-limit for the filing of the Rejoinder of Colombia until 1 February 2012”.

Nota 3: el retiro de la una demanda por parte de un Estado ante la CIJ es una práctica poco usual, a la que recurrió recientemente Honduras al retirar su demanda contra Brasil (ver comunicado oficial de la CIJ del 2010), el Commonwealth de Dominica en su demanda contra Suiza (ver comunicado oficial del 2006), Nicaragua en su demanda contra Honduras (ver comunicado oficial de 1992) y la misma Nicaragua en su demanda contra Costa Rica (ver comunicado oficial de 1987).

Nota 4: El tema del posible impacto de este proyecto minero en el acuífero transfronterizo entre Costa Rica y Nicaragua (que no pareciera preocupar al entonces Vice Ministro de Ambiente de Costa Rica) fue analizado en un breve estudio: BOEGLIN N., “Acuíferos transfronterizos: respuestas desde el derecho internacional y vacíos en Centroamérica”, Boletín Geológico y Minero (España), Vol.  123, No 3 (2012), pp. 235-248. Disponible aquí.

Nota 5: Remitimos al lector poco familiarizado con el término de “trocha” y con las peculiaridades de su uso en el discurso oficial de las autoridades de Costa Rica, a nuestro modesto análisis: BOEGLIN N., “La denominada “trocha fronteriza” en Costa Rica desde una perspectiva internacional: breve análisis”, Revista Estudios, UCR (Costa Rica) 2012, texto disponible aquí.

Nota 6: Leemos que el convenio de Albufeira de 1998 entre España y Portugal titulado “Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas” resulta de la influencia del texto de 1997 al precisar el autor de un artículo que: “…Finalmente tras cinco años de intensas negociaciones técnicas y diplomáticas, el Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas, se firmó en la ciudad portuguesa de Albufeira en noviembre de 1998, y entró en vigor en el ordenamiento jurídico de Portugal y España el 17 de enero de 2000. No hay dudas de que ha sido claramente influenciada por la Convención de las Naciones Unidas, firmada en Nueva York, en 1997, sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, el Convenio de Albufeira preveía por siete años, es decir, hasta 2007, quedando prorrogado automáticamente por períodos de tres años, a no ser que una de las Partes notifique la denuncia del Convenio al menos diez meses antes de finalizar el período inicial de los siete años o de cualquiera de los períodos subsiguientes de tres años”. Véase OLIVEIRA DO PRADO R.C, “La obligación de cooperar en la gestión de cuencas hidrográficas internacionales. El caso del convenio de Albufeira analizado a la luz del derecho internacional del medio ambiente”, Revista Monfragüe (España), 2012. Disponible aquí. Para un estudio más completo con relación a la gestión conjunta de sus cuencas hidrográficas y acuíferos compartidos lograda por España y Portugal, véase la reciente tesis doctoral publicada en España, SERENO ROSADO A., Ríos que nos separan, aguas que nos unen. Análisis jurídico de los convenios hispano-lusos sobre aguas internacionales, Valladolid, Fundación Lex Nova,, 2011 (edición bilingüe).