EL RETORNO DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA AMBIENTAL A LA SALA CONSTITUCIONAL

EL RETORNO DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA AMBIENTAL A LA SALA CONSTITUCIONAL

Mario Peña Chacón[1]

Rafael González Ballar[2]

El derecho a la participación de los ciudadanos en la dirección de los asuntos públicos encuentra sustento en el principio democrático consagrado en los artículos 1 y 9 de la Constitución Política.  A la vez, instrumentos internacionales de derechos humanos, que conforman el bloque de constitucionalidad, han reconocido este derecho humano, entre ellos:  la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 21), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículos 13, 20, 21 y 22) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 23).

El derecho a la participación pública en temas ambientales también se encuentra consagrado en diversos instrumentos de derecho internacional, tales como la Declaración de Estocolmo; la Carta Mundial de la Naturaleza de Nairobi; la Declaración de Río; la Convención de Aarhus; el Convenio sobre Diversidad Biológica y el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú (artículo 7).

En los últimos años, la Organización de Naciones Unidas (Asamblea General Resolución A/76/300 del 28 de julio de 2022, Consejo de Derechos Humanos Resoluciones: A/HRC/48/L.23 del 08 de octubre de 2021 y A/HRC/40/L.22/Rev.1 del 20 de marzo de 2019), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (casos Claude Reyes y otros Vs. Chile, Baraona Bray Vs. Chile, Alvear Restrepo Vs Colombia y Habitantes de La Oroya Vs Perú y Opinión Consultiva OC-23/17), así como los Estados de nuestra región (Acuerdo de Escazú), han venido desarrollando las obligaciones sustantivas y procedimentales de los Estados en materia del derecho humano al disfrute de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible. Dentro de las obligaciones procedimentales o derechos de acceso ambiental se encuentra el deber de los Estados de prever y facilitar la participación pública en el proceso de adopción de decisiones relacionadas con el ambiente y tener en cuenta las opiniones de la sociedad en ese proceso.

Desde inicios de la década de los noventa, la jurisprudencia constitucional costarricense fue prolífera en desarrollar y tutelar de forma directa, amplia y progresiva el derecho humano a la participación pública ambiental (votos 1993-2233 1993-3705,1995-5893, 2000-6640, 2002-10693, 2003-6322, 2008-12583, 2009-7540, 2010-8667, 2012-5593, entre otros). Sin embargo, a partir del año 2014 (votos 2014-6773, 2017-1163, 2017-17957, 2021-21934, entre otros) inició una nueva línea jurisprudencial regresiva que degradó la participación pública de derecho fundamental a principio constitucional, sosteniendo que su tutela es materia propia de legalidad y no de constitucionalidad, siendo entonces la competencia de su conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa y no de la constitucional, salvo para casos donde esté de por medio el derecho a la consulta de los pueblos indígenas donde la Sala Constitucional ha mantenido su competencia.

En la práctica, la línea jurisprudencial iniciada en el 2014 ha tenido como consecuencia su desprotección, debido a las barreras procesales que presenta la jurisdicción contencioso-administrativa, tales como la obligación de contar con patrocinio letrado, el riesgo de condena en costas y los extensos plazos de duración de los procesos, todo lo cual desincentiva a los ciudadanos a acudir a esta vía jurisdiccional para reclamar violaciones relacionadas con la participación pública ambiental.

Ahora bien, dos votos constitucionales de reciente data parecen dar un giro respecto a la protección de este derecho humano en la jurisdicción constitucional.

En el voto de amparo 11236-2023 del 12 de mayo de 2023, la Sala Constitucional anuló la resolución 2032-2022 del 14 de diciembre de 2022 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) que otorgó viabilidad ambiental a un proyecto de relleno sanitario a pesar del tiempo transcurrido respecto de la audiencia pública anterior sin la celebración de una nueva audiencia. El criterio de la Sala fue que exonerar de tal requisito a esa actividad, luego de 10 años o más de haber sido valorada tal situación por la población, resulta totalmente improcedente, pues lo razonable para la tutela concreta del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 de la Constitución, es que la audiencia pública establecida por el legislador en estos casos, deba realizarse en las condiciones del momento en el cual se desarrollará la actividad en cuestión, lo cual no se puede tener por cumplido para el caso concreto, con una audiencia celebrada hace más de diez años. 

Por su parte, en el voto 10760-2024 del 24 de abril de 2024, acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE denominado “Reforma Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco, crea Área Marina de Manejo  Submarinos y Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad”, la Sala Constitucional logró constatar la realización por parte del Ministerio de Ambiente y Energía de un amplio proceso de consulta pública previo a su promulgación, en  el cual participó, entre otros, el sector pesquero productivo y en el que se expusieron múltiples aportes, comentarios y observaciones que dieron como resultado la  propuesta final de decreto. En este caso, la Sala consideró que el decreto impugnado no resultó lesivo de los derechos tutelados en los artículos 11, 27 y 30 de la Constitución Política, así como tampoco del derecho de participación ciudadana y legitimidad democrática.  Cabe destacar que este voto volvió a tratar a la participación pública como un derecho humano y no solo como principio constitucional. 

Los dos votos constitucionales antes mencionados se ajustan a la línea jurisprudencial sobre el derecho a la participación política en temas ambientales que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha venido trazando en las sentencias de los casos Claude Reyes y otros Vs. Chile (2006), Baraona Bray Vs. Chile (2023), Alvear Restrepo Vs Colombia (2023) y Habitantes de La Oroya vs Perú (2023), así como en la Opinión Consultiva OC-23/17 (2017). Nótese que para la Corte Interamericana, la participación pública tiene estatus de derecho humano y se encuentra protegido expresamente por la Convención Americana de Derechos Humanos.

Al efecto, en la reciente, histórica y emblemática sentencia del caso La Oroya vs Perú, la Corte Interamericana,  citando el Acuerdo de Escazú y otros instrumentos del corpus iuris internacional,  estimó que el derecho de participar en los asuntos públicos consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana establece la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa, significativa y transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado el acceso a la información relevante. Asimismo, que en lo que se refiere a la participación pública, el Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar al público sobre estas oportunidades de participación. Además, expuso que los mecanismos de participación pública en materia ambiental son variados e incluyen, entre otros, audiencias públicas, la notificación y consultas, participación en procesos de formulación y aplicación de leyes, así como mecanismos de revisión judicial.

En la citada sentencia, la Corte Interamericana consideró pertinente resaltar que la participación de los habitantes de La Oroya era de especial relevancia, debido a los posibles efectos que la contaminación podía tener en el ejercicio de otros derechos. Por tanto, el Estado debía adoptar medidas positivas que permitieran la participación efectiva de dichos habitantes. De esta forma, la Corte advierte que el Estado incumplió con su deber de adoptar medidas que permitieran una efectiva participación política de las presuntas víctimas, y, en ese sentido, afectó su derecho a la participación política tutelado en el artículo 23 de la Convención Americana.

Tomando en consideración los efectos directos e indirectos que despliegan las sentencias de la Corte Interamericana sobre los Estados bajo su jurisdicción, así como la obligación contenida en el artículo 25 de la Convención Americana de garantizar un recurso sencillo y rápido que ampare contra actos que violenten derechos fundamentales, consideramos como un paso en la dirección correcta que la Sala Constitucional, aplicando una interpretación jurídica progresiva y pro homine, haya decidido volver a tutelar de manera directa y devolver el rango de derecho fundamental a la participación pública, en la medida que el recurso de amparo constitucional es la vía procesal idónea para su protección, debido a su sumariedad, simplicidad, celeridad, gratuidad, protección de intereses supraindividuales, control de convencionalidad, eficacia erga omnes y la existencia de mecanismos de seguimiento y cumplimiento de sus sentencias.